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¿Cómo hacer una ordenanza municipal?

Fecha: 10-jul-12 (Tenga en cuenta esta fecha para verificar la vigencia de la base legal de la información presentada a continuación)

Respuesta

El proceso de elaboración de una ordenanza municipal es el siguiente:

Explicación

En virtud de su autonomía política los gobiernos locales pueden formular sus propias leyes, es decir, sus propias ordenanzas, siempre que éstas no colisionen con el ordenamiento jurídico nacional.

El proceso de formulación de las leyes -proceso legislativo- pasa por diversas fases que están reguladas por ley.

En primer lugar está la fase de elaboración: la iniciativa legislativa. Los regidores, el alcalde y los ciudadanos y ciudadanas de la circunscripción tienen la facultad de proponer proyectos de normas municipales. Los proyectos serán discutidos en las comisiones de regidores, en las oficinas administrativas correspondientes, consultados con expertos o entendidos en la materia, con organizaciones sociales e instituciones públicas y/o privadas y, en casos, será prepublicado para recibir las sugerencias o críticas de la opinión pública. Finalmente será discutido en una o varias sesiones de concejo para su aprobación o rechazo.

En caso de ser aprobado por el concejo, el alcalde lo promulgará y ordenará su publicación en los diarios de mayor circulación o en el panel de información municipal para su entrada en vigencia. Sin promulgación y publicación, la norma no rige.

Toda norma tiene un procedimiento de elaboración; algunos son más simples que otros.

Por tratarse de la norma de mayor jerarquía en el ordenamiento jurídico municipal explicamos en este apartado el procedimiento para la elaboración y promulgación de una ordenanza.

Las ordenanzas, por tener rango de ley, tienen un proceso especial que sigue las siguientes fases: formulación del proyecto de ordenanza, estudio, debate, aprobación (del proyecto original o reformulado), promulgación y publicación. En algunos casos la ley exige la prepublicación de la ordenanza. En otros se exige la ratificación por el concejo provincial correspondiente. Véase la Ley del Procedimiento Administrativo.

Cada municipalidad debe establecer sus ordenanzas teniendo en cuenta necesidades específicas, los objetivos de la gestión y las particularidades de la jurisdicción.

Gestando una Ordenanza

Los regidores, el alcalde y los electores de la jurisdicción tienen iniciativa legislativa, es decir, pueden proponer proyectos de ordenanzas.

La iniciativa legislativa está normada en el artículo 114 de la LOM. Para el ejercicio de la iniciativa legislativa, los ciudadanos, el alcalde y los regidores deben tener en cuenta las necesidades y problemas más importantes dentro de la jurisdicción municipal. Indicadores de igual importancia para la formulación y dación de ordenanzas municipales son las aspiraciones y la voluntad de los vecinos y de la sociedad civil, los objetivos de la gestión y los objetivos de desarrollo contenidos en el plan concertado de desarrollo local. Al fin de cuentas, las autoridades han sido elegidas para velar por los intereses de la población. Y es deber y derecho de todos promover el bien común. De esa manera se da cumplimiento a la misión de la municipalidad: el desarrollo de la comuna.

Una vez ubicado el problema, la necesidad, la propuesta de desarrollo o la política publica municipal sobre la base de los cuales se quiere actuar, se inicia el proceso de formulación del proyecto de ordenanza.

En la elaboración del proyecto de ordenanza es conveniente la participación de personas procedentes del ámbito político, técnico y administrativo, de expertos y expertas, líderes y lideresas de la comunidad.

Las ordenanzas pueden versar sobre diversas materias tales como la mejor administración y eficiencia del programa del Vaso de Leche, políticas de promoción y desarrollo de la juventud, el servicio de transporte, el ordenamiento y la regulación del comercio, el plan urbano o el de ordenamiento territorial. En todos los casos es conveniente que personas ligadas a esos sectores conocedoras de la materia nutricional, juvenil, de género, de promoción económica, de planeamiento territorial, etc. sean consultadas y que sus aportes sean recogidos en la ordenanza.

En caso de existir un equipo técnico en la municipalidad se trabajará en conjunto. Es conveniente que el equipo técnico sea conformado por profesionales y técnicos de diversas áreas. Puede darse que muchas municipalidades no cuenten con equipo técnico. En estos casos se pedirá la participación de profesionales de la localidad con experiencia en los temas que queremos plasmar en nuestra ordenanza, aun cuando no trabajen en la municipalidad.

 

Composición de la Ordenanza

Como toda norma legal, la ordenanza tiene partes que deben ser tomadas en cuenta en el proceso de su elaboración.

En la primera parte se incluyen los antecedentes, es decir, las acciones realizadas anteriormente y que sirven de base a la elaboración de la ordenanza.

Debemos dejar un espacio para que una vez aprobada la ordenanza se coloque el número, la localidad donde se aprueba y la fecha.

Se debe incluye también la naturaleza del punto de partida para la elaboración de la ordenanza: si se trata de una propuesta del alcalde y/o de algún o algunos de los regidores o es una iniciativa de la población, etc.

En la segunda parte van los fundamentos o considerandos que motivan y dan sustento a la parte normativa de la ordenanza. En esta sección se han de incluir los siguientes elementos:

1. Base legal. Nos remitimos a la legislación nacional relativa al tema que trata la ordenanza tendiendo en cuenta las limitaciones y los alcances de la normatividad sobre la materia.

2. Aspectos generales. Explican los fines y objetivos de la ordenanza, el tipo de gestión pública municipal que se quiere promover o fortalecer a través de la ordenanza que se propone.

3. Definiciones básicas. Se explican los conceptos y las concepciones principales con la que se trabaja y de que trata la ordenanza, para que todos podamos entender qué es lo que la ordenanza expresa.

La tercera parte contiene -en títulos, capítulos y artículos- el cuerpo propiamente normativo de la ordenanza según el texto aprobado -por unanimidad o por mayoría- en sesión de concejo.

Discutiendo la Ordenanza

Una vez elaborado el texto del proyecto de ordenanza, es puesto en agenda para su debate y aprobación en sesión de concejo.

Previamente se distribuyen copias del texto a todos los regidores con una anticipación de cuando menos dos días antes de la sesión de concejo para que la discusión y la votación no sean improvisadas.

Nunca está demás recordar que las sesiones de concejo son públicas según lo establece la ley orgánica de municipalidades. La ley faculta a los ciudadanos a asistir a las sesiones de concejo para conocer lo que se vota y los argumentos por los que se aprueba o desecha una u otra moción o propuesta.

Para aprobar una ordenanza se debe contar en primer lugar con el quórum correspondiente, que es la mitad más uno del número de miembros hábiles. El número de miembros hábiles para cada municipio lo establece el Jurado Nacional de Elecciones de acuerdo al número de electores que hay en el distrito o provincia.

Sometida a discusión y debate, la ordenanza puede rechazarse o aprobarse, tal cual fue presentada o con modificaciones. Si hemos seguido un procedimiento participativo y una elaboración colectiva de la ordenanza, es previsible que ella sea aprobada. No obstante, siempre existe la posibilidad de su objeción y rechazo o desaprobación.

En caso de empate, corresponde al alcalde ejercer el derecho al voto dirimente. No obstante, y sin menoscabo de este derecho de dirimencia establecido en la ley orgánica de municipalidades, dado que las ordenanzas son normas de alta jerarquía, la más alta en ordenamiento jurídico municipal, es mejor que sean aprobadas con una votación suficientemente alta de modo que se garantice su estabilidad y su eficacia.

Promulgación de la ordenanza

Una vez aprobada la ordenanza, corresponde al alcalde su promulgación. Entrada en vigencia de la ordenanza La fecha de su entrada en vigencia debe estar expresamente establecida en el cuerpo legal. En caso de omisión o carencia de fecha de entrada en vigencia, queda entendido que la ordenanza rige a partir del día siguiente de su publicación.

La publicación debe hacerse en el Diario Oficial El Peruano, además del diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción. En caso de ausencia de diario oficial la publicación se hace por cualquier medio que garantice la publicidad de la norma. Sin publicidad, la norma carece de fuerza y vigor legal.

En las municipalidades donde no haya difusión periodística o sea difícil el acceso a medios escritos, la ordenanza se deberá publicar en los carteles municipales, fijarse en lugares visibles del local municipal y en otros lugares concurridos por la población y difundirse a través de altavoces o de las emisoras radiales de la localidad, si las hubiera. Lo importante es que sea conocida por la población para que pueda ser llevada a la práctica.

Las municipalidades que cuenten con portal electrónico han de publicar la ordenanza también por este medio.

La publicidad de la norma aprobada permitirá que los ciudadanos la conozcan y puedan cumplirla o impugnarla, según sea el caso, o solicitar su aclaración total o parcial, o que la municipalidad dé explicaciones sobre las implicancias que ella conlleva.

Impugnación de la Ordenanza

Si consideramos que la ordenanza municipal promulgada y publicada contraviene el sistema legal, o no ha cumplido con alguno de los requisitos necesarios para su aprobación o es contraria a alguno de nuestros derechos constitucionales, o trae disposiciones contraproducentes al desarrollo local o a la mejora de los servicios, podemos impugnarla.

Las ordenanzas, por tener rango de ley, sólo pueden ser impugnadas por acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Mientras dure el proceso impugnativo, la ordenanza sigue en vigencia. Sin embargo, al momento de obtener una sentencia favorable, se tratará de que el estado de las cosas retorne al mismo punto que tenía antes de la emisión de la ordenanza.

Base legal

Bustamante Soldevilla, Minda. Cuadernos de gestión municipal. ¿Nosotros podemos legislar? Normatividad municipal. Asociación SER, 2004. 

Artículos 38, 39, 40 y 44 de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972.

Calificación
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